Con due recenti ricorsi, promossi da Studio Legale GT, dinanzi al Tribunale Ordinario di Roma (iscritti ai numeri R.G. 26232/2024 e 31203/2024, riuniti) nell’interesse di un operatore del settore della raccolta del gioco del Bingo, sono state sollevate importanti questioni sulla legittimità del regime italiano delle proroghe tecniche delle concessioni e degli oneri economici ad esso connessi. L’opposizione era diretta contro ordinanze-ingiunzione emesse dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) per il pagamento di canoni concessori.
Il Tribunale ha accolto l’istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva delle ordinanze ingiunzioni impugnate. Tale decisione ha trovato significativo supporto nelle questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) e nelle osservazioni presentate dalla Commissione Europea. Successivamente all’ordinanza di sospensione, la CGUE si è pronunciata su tali questioni (nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22), chiarendo l’interpretazione del diritto unionale in materia.
Il contesto normativo e il ricorso
Il gioco del Bingo in Italia è gestito tramite concessioni, originariamente gratuite e della durata di sei anni con possibilità di un solo rinnovo. A partire dalla Legge di Stabilità 2014 (legge n. 147/2013), è stato introdotto un regime di “proroga tecnica” per le concessioni in scadenza. L’obiettivo dichiarato era allineare temporalmente le scadenze delle concessioni per consentire lo svolgimento di nuove procedure di gara a cui tutti gli operatori potessero partecipare in condizioni di parità. Tuttavia, questo regime è stato reiteratamente prorogato nel tempo da successive leggi finanziarie. Come “contropartita” di queste proroghe, la normativa nazionale ha imposto un oneroso canone mensile di proroga tecnica, non previsto negli atti di concessione originari. L’importo di tale canone è stato fissato per legge, modificato nel tempo e imposto in misura fissa per tutte le tipologie di operatori, indipendentemente dal loro fatturato o dalle caratteristiche del singolo rapporto concessorio. Inoltre, sono stati introdotti ulteriori vincoli, come il divieto di trasferimento dei locali e l’obbligo di accettare tali proroghe come condizione per partecipare a qualsiasi futura procedura di riattribuzione delle concessioni. L’operatore, assistito da Studio Legale GT, attraverso il ricorso presentato al Tribunale di Roma, ha contestato le ordinanze-ingiunzione di pagamento basate sull’ultima Legge di Stabilità (art. 1, comma 124, legge n. 197/2022), evidenziando la contrarietà di tale disciplina ai principi di tutela della concorrenza e del diritto di libero stabilimento sanciti dalla normativa unionale.
Le Argomentazioni del ricorso e i rilievi del Consiglio di Stato
La difesa della ricorrente ha sostenuto che la normativa italiana viola la Direttiva 2014/23/UE (sull’aggiudicazione dei contratti di concessione) e i principi fondamentali del TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea) quali la libertà di stabilimento, la libera prestazione dei servizi, la concorrenza, la certezza del diritto e il legittimo affidamento.
In particolare, si è evidenziato che l’introduzione di un canone oneroso, l’aumento ripetuto dello stesso, il divieto di trasferimento dei locali e la condizione di accettare la proroga per partecipare a future gare rappresentano modifiche sostanziali delle concessioni originarie, non consentite dall’articolo 43 della Direttiva 2014/23/UE senza l’indizione di una nuova procedura di gara.
Violazione dei Principi Costituzionali: Si è argomentato che la normativa viola i principi costituzionali italiani di uguaglianza e capacità contributiva (artt. 3 e 53 Cost.) in quanto il canone è imposto in misura fissa e uniforme a tutti i concessionari, senza tener conto della loro effettiva capacità economica o del loro fatturato, creando una grave sperequazione e penalizzando i piccoli operatori.
Illegittimità Derivata e Eccesso di Potere
Si è contestata la legittimità dell’ordinanza-ingiunzione in quanto basata su norme ritenute illegittime o incostituzionali. Si è evidenziato l’eccesso di potere dell’ADM per carenza di istruttoria e illogicità manifesta, in quanto l’aumento del canone è stato disposto senza analisi sull’impatto economico sul settore. Si è inoltre rilevato come la proroga tecnica sia stata usata in modo distorto non per allineare le gare, ma per garantire entrate all’Erario, violando i principi di continuità del servizio e libera concorrenza. È importante sottolineare che il Consiglio di Stato, chiamato a pronunciarsi su ricorsi analoghi, aveva già espresso seri dubbi sulla compatibilità del regime di proroga tecnica (in particolare l’imposizione del canone oneroso su base mensile identico per tutti, modificato nel tempo senza relazione con l’andamento del singolo rapporto concessorio) con il diritto unionale (articoli 49 e 56 TFUE, principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, legittimo affidamento, e Direttiva 2014/23/UE). Tali dubbi hanno portato alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale alla CGUE. Anche la Commissione Europea, nelle sue osservazioni, aveva condiviso i dubbi sulla compatibilità della normativa italiana con la Direttiva 2014/23/UE e l’articolo 49 TFUE.
L’Ordinanza di Sospensione del Tribunale di Roma
Il Tribunale Ordinario di Roma, valutando l’istanza di sospensione, ha ritenuto che sussistessero i presupposti del fumus boni iuris (ragionevole sussistenza del diritto azionato) e del periculum in mora (rischio di danno grave). Per quanto riguarda il fumus boni iuris, il Tribunale ha dato peso prevalente alle argomentazioni e ai dubbi sollevati dal Consiglio di Stato nel rinvio pregiudiziale alla CGUE, nonché al parere della Commissione Europea, che lasciavano prefigurare una concreta possibilità di pronuncia di incompatibilità della norma nazionale con il diritto dell’Unione.
Il Tribunale ha ricordato che le sentenze della CGUE sono immediatamente vincolanti per il giudice nazionale, il quale deve attenersi all’interpretazione della norma unionale fornita dalla Corte, anche con effetto retroattivo (salvo rapporti esauriti) ed erga omnes nell’ambito dell’Unione. La sussistenza del fumus è stata ritenuta sufficiente per disporre la sospensione. Relativamente al periculum in mora, il Tribunale ha considerato che l’eventuale esecuzione dei provvedimenti ingiuntivi, di importo rilevante, sarebbe idonea a porre in pericolo la stessa sopravvivenza dell’operatore economico. È stata considerata a tal fine la perizia tecnica di stima allegata agli atti, che documentava l’effettivo aggravamento della situazione economico-finanziaria della società. Per questi motivi, il Tribunale di Roma ha accolto l’istanza e ha sospeso l’efficacia esecutiva delle ordinanze-ingiunzione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.
